2月12日，《南方都市報》刊登長篇報道反省不少地方為何不出臺居住證制度，甚至有專家直接指出“全面逐步推行居住證制度最大阻力在地方。”這樣表態的潛意識是說，居住證制度是個好東西，如果能夠推行，那就解決能夠解決常住人口的公共服務供給問題。但居住證制度真的如此美好，以至于可以成為今后戶籍改革的方向？在此我表示懷疑。我們不妨以國內最早實行該制度的上海居住證為例作一分析。

　　自2002年起，上海開始實行人才居住證，其本意是想通過此種辦法在現有的戶籍制度下為上海引入更有競爭力的人才，因此居住證最初只適用于引進國內外的人才方面，申請者需“具有本科以上學歷或者特殊才能”。不過隨著非戶籍人口越來越多，居住證的不便之處逐漸凸顯：如果僅僅將居住證制度適用于一小部分“人才”，那么絕大多數非戶籍人員的日常生活都會受到影響。在2012年底，上海的常住人口已經接近2400萬，有將近1000萬是非戶籍人口。

　　為此，上海不斷改變居住證的適用范圍，將居住證的適用范圍從“人才”變為一般勞動者。2004年8月，上海市政府將居住證的辦理范圍從“引進人才”調整為“在上海居住的非本市戶籍的境內人員”。截至2007年底，上海全市辦理居住證件的外來人員已超過433萬人；2008年覆蓋人群將到700萬以上。

　　2013年5月28日，《上海市居住證管理辦法》通過，宣布自當年7月1日開始對非戶籍人口全面實施居住證制度。同年6月27日，管理辦法配套的《上海市居住證積分管理試行辦法實施細則》公布。與此前的居住證相比，現在的制度最大的優點是弱化居住證持證人的“條件管理”，取而代之設置相應的指標體系，對持證人進行“積分管理”。在這個管理辦法中，積分管理的基礎指標“包含年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標”，同時輔以“緊缺急需專業、投資納稅或帶動本地就業、繳納職工社會保險費基數、特定的公共服務領域、遠郊重點區域、全日制應屆畢業生、表彰獎勵、配偶為本市戶籍人員等指標”等加分指標。

　　與僵硬的戶籍制度相比，上海的居住證制度通過明確的分值為持證人提供了一種穩定預期，因此這種辦法被不少地方政府采用。成都、昆明、沈陽和廣東省的居住證分別在2005年2月1日、2005年10月、2006年5月1日、2010年1月正式開始實施。盡管這些居住證的功能不一，但是和無法落戶的制度相比，也算是有些稍許進步。

　　也正是如此，居住證制度被不少地方政府視為是戶籍制度改革的創新，甚至得到中央首肯。2010年5月，國務院轉發國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，提出要“進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。”在2013年3月6日舉行的全國政協十二屆第一次提案協商會上，公安部副部長黃明透露，《居住證管理辦法》已經上報國務院，居住證制度將使長期在城市工作并連續居住、參加社會保險的流動人口公平公正有序地落戶。而在三中全會結束后，黃明在接受新華社采訪時表示要實行居住證制度，通過居住證這個載體，來提高對農業轉移人口及其他常住人口的公共服務。

　　不過在我看來，居住證制度可能承擔不了戶籍改革的重任，甚至會因為居住證制度的實施而讓戶籍制度更加混亂。

　　首先，各地分割的居住證制度阻礙了勞動力在全國市場的自由流動。盡管公安部起草的《居住證管理辦法》沒有公布，但是可以想象的是，各個城市居住證所提供的功能并不一致，同時各地落戶標準也不盡一致，就像黃明在接受新華社記者采訪時指出，居住證要分類實施，“由各地根據不同地區資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體辦法，并向全社會公布，讓農業轉移人口及其他常住人口了解不同城市的落戶條件，合理安排自己的未來，給大家穩定的預期和希望。”在勞動力流動日益頻繁的今天，一個人不可能在一個城市終其一生，因此各自為政的居住證模式會成為阻礙勞動力在全國范圍內流動的載體，而不是像黃明所宣稱的那樣為農業轉移人口及其他常住人口流動提供公共服務。